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浅谈大数据时代档案行政管理的责任与义务

【 作者:       发布时间:2014-08-18          来源: 】

    大数据时代已经来临,科技赢得先机、赢得主动、赢得优势、赢得未来的历史趋势不可逆转。这对档案行政管理工作既是挑战,又是机遇。如何应对挑战、把握机遇?笔者想谈几点粗浅看法。不当之处,请海涵斧正。

 

    一、大数据时代对现行档案行政管理责任与义务的冲击

 

    现行档案行政管理法定责任与义务有两个方面,即档案局的责任义务与档案馆的责任义务。“国家档案行政管理部门主管全国档案事业,对全国的档案事业实行统筹规划,组织协调,统一制度,监督和指导。”①“中央和县级以上地方各级各类档案馆,是集中管理档案的文化事业机构,负责接收、收集、整理、保管和提供利用分管范围的档案。”②两者合起来大概为十项:统筹规划、组织协调、统一制度、工作监督、工作指导、档案接收、档案收集、档案整理、档案保管、档案提供利用。局馆分设的各占五项,局馆合一的十项俱全。大数据时代对档案事业的影响是全面而深刻的,对现行档案行政管理责任与义务的冲击也是全面而深刻的。

 

    一是在统筹规划上,必须既重决策民主又重决策效率。少数人说了算,网民不答应;效率太低,网民不答应,大数据为“人人都是诸葛亮”大开方便之门。必须既讲民族性又讲世界性,关口闭不住,国门无法锁,谁不公开透明谁就会被世界边缘化。如果我们还停留在少数人研究拍板甚至个人说了算为特征的体制内循环,而不是问需于民、问政于民、问计于民,将成为众矢之的,为历史所淘汰。

 

    二是在组织协调上,要由组织协调行业系统为主向组织协调社会各界转变,组织协调权力为主向组织协调社会各界转变,组织协调行政区域内为主向组织协调各相关主体转变,特别是组织协调实体世界为主向组织协调实体世界与虚拟世界并重转变。同时,组织协调的手段必须信息技术化、公开透明化、廉洁法治化。

 

    三是在统一制度上,领导意志导向受到质疑,公权很难主导和决定某项制度的生死。“个个都是麦克风”的网民决不会集体沉默。行业权威不再让人毕恭毕敬,规则的执行者们不再安分守己,迫切需求参与制定和修改规则。信息化和大开放迫使我们与世界接轨,“国内粮票”“地方粮票”难有市场。更要命的是技术优势能转化为权力垄断,法律赋予我们制定规则的权力将因为技术劣势而实质性旁落。

 

    四是在工作监督上,作为上级的监督者与作为下级的监督者地位将趋于平等,“打铁还须自身硬”既是价值取向又是行为规范,监督者的自律成为门槛条件。无论是谁,只要他拿起监督武器瞄准别人时,他已经暴露在广大网民的眼前,处于别人的有效射程之内。监督者在拨掉被监督者的最后一件衣服时,自己也将置身甚至裸露在聚光灯下,监督的“双刃剑”效应得到充分释放。技术监督将成为新内容,通过技术进行监督将成为新手段。

 

    五是在工作指导上,上级部门和领导对政策和业务规范不再具有独占性,档案部门及其工作人员对档案法规及业务知识不再具有垄断性。由于政府决策民主化不断扩大,信息公开工作不断深入,政策和业务的相关要求可以在政府及其职能部门调研活动中成功预判,可以在政府信息发布后第一时间全面获取。同时,网络指导、QQ群培训已成时尚有效、物美价廉的工作抓手,对年轻一代档案人更有吸引力。

 

    六是在档案接收上,不仅要接收传统载体的档案,而且要接收电子档案等新兴载体档案。不仅要用传统方法进行接收,而且要用信息技术方法进行接收。随着档案资源建设领域的日益拓展,档案接收的范围也相应扩大,接收工作量相应增大。值得注意的是,档案部门不再是档案信息的唯一合法接收者,一些大网站必将成为档案信息接收的有力竞争对手。他们进可收档案信息之利,退可免档案实体保管之苦。

 

    七是在档案收集上,收集范围将以几何方式扩大,内容将覆盖广大人民群众,方式将吸纳网上采集,手段将高度信息化。对价值较高的档案的收集困难会越来越大,人们会不择手段挖掘其经济价值和社会价值,全民收集的局面可能出现。凡信息必收,凡信息必争,凡信息必用,一方面挑战我们档案部门的档案收集能力,另一方面要求我们对现行收集归档范围和保管期限进行重新认识。

 

    八是在档案整理上,纸质档案份额将逐步减少,其整理规范化要求会被淡化。实物档案因为不易保管而影响人们整理积极性。电子档案将成为档案整理的主要任务,其工作量将越来越重。规范化整理的相应行业规则约束力有被消弱的危险,按信息内容归类比按时间顺序归类更便于利用,也更受欢迎。而且,在党务政务公开的作用下档案整理变得更加透明,整理的质量和水平不再是业内秘密,人们在利用过程中可以给出答案。整理新创意往往被追捧。

 

    九是在档案保管上,保管内容发生深刻变化,除了要安全保管档案实体处,还要安全保管档案信息以及档案信息技术,档案保密能力将受到极大考验。同时,保管技术需要创新,确保电子档案实体与信息万无一失。《档案信息系统安全等级保护密级工作指南》《信息系统安全等级保护管理办法》的贯彻落实成为重要任务,同公安、保密部门协作沟通将常态化。此外,保管条件要满足保管需求,相关设施设备投入成为刚性支出。

 

    十是在档案提供利用上,“提供利用”的份量与收集保管相比将越来越轻,除了涉密档案外人们可以通过政府信息公开、档案部门档案数字化平台以及相关网站等渠道获取所需档案信息,对档案部门“提供利用”的依赖性减弱。提供档案信息可能不再是档案部门的专利,档案部门的行政权力将随之萎缩,社会地位必须通过新方式新努力新贡献取得。“全开放”的查阅利用特点凸显,网上利用逐渐取代上门查阅,人们对档案信息化和长期服务抱以更多期待。

 

    十一是由于档案信息的高度数字化,信息技术具有强大传递功能而缺乏信息原始性和真实性判断功能,可能使人们使用错误信息或垃圾信息,从而对学习、工作、生活带来危害,要求档案部门在档案信息管理上尽可能提高原始性、准确性和权威性,将对档案部门班子和队伍观念更新、知识更新、技术更新提出全新要求。同时,档案部门要加强法治建设,提高法治素养,做好因为提供错误信息或垃圾信息而吃上官司的准备。

 

    二、现行档案行政管理责任义务与大数据时代不相适应的地方

 

    现行档案行政管理责任与义务,是侧重党政机关的需要确立的,突出“存史资政”而非“为民便民”,有明显的小农经济痕迹和计划经济味道,衙门气息较浓。大数据时代决不是简单的技术革命,它包括人们民主意识猛醒和权利意识高涨。所以,它汹涌而来冲击的对象包括档案行政管理在内的整个官僚体制。现行档案行政管理责任与义务对大数据时代的还适应是全面的而不是局部的、长期的而不是短暂的、强烈的而不是微弱的,集中表现在以下两个层次上。

 

    在浅层次上,一是决策民主化程度底下,统筹规划官气太重,社会参与度、关注度不高,有业内圈内自娱自乐之嫌。二是组织协调能力不强,行业内联系松散,行业外弱势边缘,多年争不来一个平等名份,常以“领导重视,发展环境进一步优化”自慰。三是地方党委政府及其领导的制约作用太大,其一言可决定一方档案事业兴衰,依法治档难以落实,制度化水平参差不齐。四是监督缺乏刚性,同行互掐有劲,监督政府无力,自己说话没人听,只有借实权领导之势、强势部门之力。五是工作指导不全面、不深入、效率低,规则宣传贯彻、技术推广普及打折扣现象时有发生,且方式陈旧、手段落后、技术含量低。六是被动接收成常态,主动接收变例外,不以为耻,反以为是。接收纸质档案有方,接收电子档案无章,尤其是一般单位档案“十年”、司法机关“五十年”移交进馆规则的设定,严重阻碍档案接收的及时性和信息化。七是收集范围狭窄,覆盖面过小,表现出明显的重官轻民的选择性收集特点。现场采集重视不够,能力不足,特别是对社会争夺电子档案资源、利用技术优势建立不受国家档案法律法规制约的档案信息库麻木不仁、听之任之。八是档案整理业务压倒提供利用业务,对整理的监督指导和考核比对利用的更多更细,致使人们对“整不整得好”的重视高过“用不用得好”。电子档案整理制度化规范化推进滞后,由于人们习惯于以卷数论政绩、配资源,而电子档案恰恰又不能以卷作统计,因而大受冷落。九是在推行数字化办公过程中,许多文件材料修改过程保留被忽略,而被忽略的大多是重要历史记录;加之档案部门对档案原始真实性鉴别精力不够、能力不济,收到的可能是最终定稿而非草稿、初稿、修改稿,保管的可能是处理件而非原件,从而导致档案形成结果明确过程不明确、信息真实而实体不真实,影响档案历史价值。十是对提供利用的强制性和风险性缺乏深度研判,重利用而轻保护,只着到档案信息价值而忽视其实体价值,只强调保密性而忽视公开性,只宣传其正面作用而对负作用三缄其口。数字档案可以囊括历史记录的信息部分,而不能反映实物档案和档案实体的审美价值和收藏价值,为提供利用留下无以弥补的美中不足。

 

    在深层次上,主要是三大问题。首先是思想观念问题。一是在对档案事业的看法上,不少人把它作为执政的标志和权力的象征,强调政治属性而弱化公共属性和文化属性,在责任和义务的定位上强化管理而弱化服务、强化指导而弱化熏陶。政治色彩一重,权力味道必浓,重党政机关轻社会各界、重领导轻群众、重重要人物轻普通国民的顽疾就难以根治。二是在对大数据时代的看法上,存在诸多模糊认识。有的片面强调档案的特殊性,过于夸大收集保管职能,认为收集保管无须高技术,担心信息技术危及档案的保密性和神秘感。有的只看到大数据时代的高技术高效率,看不到其高风险,更没看到它对政治体制、行政行为、干部作风的全新要求。有的忧患意识、责任意识、创新意识不强,认为大数据时代离我们很远,既使来了也不过是党委政府的事、单位领导的事,老本钱老办法至少可以再对付十年八年,仿佛在坛子里过日子。其次是制度设计问题。国家规定“档案工作实行统一领导、分级管理的原则”。③这是现行档案行政管理体制的总依据和基石,其责任和义务是由此派生展开的。大数据时代对档案行政管理制度设计冲击最强烈、杀伤最厉害的正是这个原则。信息技术建立起一套与现实完全不同的国家、部门、行业、区域空间,颠覆实际疆界,实现人类在虚拟世界的高度“大一统”,使得传统的国家疆域域不成域、管理层级级不成级。行政权力和业务权威靠边站,技术优势成为老大,档案“二政府”(IT巨头)呼之欲出、呼风唤雨、牛气冲天,而作为“真命天子”的档案行政管理部门可能因为观念、制度、技术落后而虎落平阳、龙陷浅滩。“统一领导、分级管理”一方面要适应民主化高效化呼声更高的要求,另一方面因为行政和业务权威不再而更难落实。最后是利益安排问题。权力意味着责任义务,而责任义务也意味着权力。在某种意义上权力就是利益,部门权力就是部门利益。档案部门现行责任义务,就是档案部门的权力和利益。大数据时代造成管理与被管理者之间的零距离,需要新的行政审批模式,要求档案部门“小部门,大社会”,尽可能减少行政审批事项、扩大服务范围,还权于群众,还权于社会,还权于市场,且依法用权、廉洁用权、阳光用权。今后的档案部门如果维持传统的工作对象,一边是行政权力会越来越少、越来越小,一边是服务范围会越来越大、服务任务会越来越重,服务质量效率要求会越来越高。这种“吃的是草,挤出的是奶”似的强烈反差,可能是乐于吃权力饭的同志不愿看到的。

 

    总的看来,思想观念的不适应才是最大的不适应。思想观念具有顽固性、反复性、根本性特点,转变不易、巩固不易、治本不易。成也观念,败也观念;兴也观念,衰也观念。思想观念的落后将是现行档案行政管理责任义务与大数据时代长时间不适应的根子。在经济繁荣、科技普及的时代里,短期不适应可能是投入层面、技术层面的问题,长期不适应就要从思想观念上找原因。

 

    三、努力担负起与大数据时代相适应的责任与义务

 

    大数据时代不管人们把它视为寓言故事里的“狼来了”,还是看作潘长江小品中的“船来了”,总之已经大模大样地登堂入室了。科学技术是第一生产力,顺之者昌,逆之者亡。主动适应,积极作为,稳中求进,是我们的唯一选择。

 

    (一)解放思想,打造“大心脏”

 

    习近平总书记指出:“解放思想永无止境”,号召全党“勇于冲破思想观念的障碍。”④思想是行动的先导。迎接大数据时代首先要解决好思想观念问题,怀揣一颗一流团队、一流技术、一流服务的心。变其所必变,守其所必守。必变者何?一是变档案事业政治属性与公共文化属性相对立的观点,坚持两者相结合相统一,用政治属性引领文化属性,用文化属性支撑政治属性。二是变大数据“事不关己”的想法,坚持守土有责、守土尽责,心往一处想,劲往一处使,当演员不当观众,有一分热发一分光。三是变大数据是“奇巧淫技”的陈见,牢固树立科学技术是第一生产力和信息化事关档案事业未来的思想,积极主动地吸收人类技术文明的最新成果。所守者何?一是守魂。就是牢记档案工作是党的事业的重要组成部分,切实增强为党管档、为国守史、为民服务的神圣感和光荣感,坚决反对单纯业务和技术观点。二是守本。就是坚持群众观点,走群众路线。要以人民群众为本,为人民发展档案,依靠人民发展档案,档案发展成果由人民共享。三是守道。就是奉行天下为公、服务天下。服务是档案事业永恒主题,是档案人安身立命之本。不仅要为中国人民服务,还要为世界人民服务。四是守业。就是坚持文化强档,档强文化。“档案是文化的一部分,而且是重要的一部分,相当于‘根’和‘核’的那一部分”⑤档案是国家文化软实力取之不尽、用之不竭的宝库。主打文化牌、打好文化牌,档案部门才能把准时代脉搏、跟上历史步伐、改变“三线”命运。

 

    (二)深化改革,打造“大社会”

 

    习近平总书记指出:“改革开放是当代中国发展进步的活力之源,是决定当代中国命运的关键一招”。⑥全面深化改革是档案部门大数据时代的首要之责。一是深化档案行政管理体制改革,推行减政放权,建立与社会主义市场经济相适应的行政审批制度,增强行政弹性,提高对新科技的消化吸收能力。二是着力建立健全科学民主的决策机制。技术的大数据意味着政治的大民主。要充分尊重人民群众的民主权利,通过网上问政、网上听证等形式不断拓宽人民群众参政决策通道,提高决策民主化程度。同时,要注重信息的全面性、丰富性、精确性以及相关性,增强决策科学性。三是借助科技进步,推进廉洁高效机关建设。深化党务政务网上公开,突出“花多少钱”“用哪些人”“干什么事”开展网上“晒”政,让权力暴露在阳光下,零保留接受群众监督,提高管理公信力。四是积极稳妥地推进人事制度改革,减少机构,裁撤冗员,降低行政成本,消除“结构迷宫”和“办公迷宫”,逐步确立能上能下、能进能出的长效机制。五是加强队伍作风建设,强化宗旨意识、服务意识、责任意识和忧患意识,反“四风”树新风,大兴学科技、用科技之风,提高队伍思想道德素质和应对新技术挑战能力。

 

    (三)凝心聚力,打造“大档案”

 

    瞄准大数据时代需要来谋划“大档案”,是登高望远、与时俱进的必然要求。建设与大数据时代相匹配的大档案,本身就是档案部门当前的重要责任与义务。

    一是创新驱动,推进“大数据”建设。胡锦涛同志说:“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑,必须摆在国家发展全局的核心位置”。⑦要坚持档案信息化的方向不能变。坚定信心,鼓足干劲,锲而不舍,“任身尔东西南北风,咬定青山不放松”。面对先进不妄自菲薄,面对落后不妄自尊大,面对困难不畏缩不前。要坚持世界眼光不能少。要“跳出档案看档案”,站在世界之巅看档案发展,培养档案世界战略思维,把握大势,抓住大是,办好大事,争取主动,掌握局势。要坚持虚拟世界的意识不能弱。虚拟世界之大是一种特殊的大,也是一种真正的大,为档案工作开辟崭新天地。如果我们仍囿于一县一市、一省一国,那么我们不仅不能出彩,还会出事、出丑甚至出局。

 

    二是筑牢防线,实施“大安全”战略。大力实施“安全第一”战略,着力构建坚不可摧的档案安全体系。从“九防”做起,在“五道防线”上用力,确保档案安全各项措施落到实处。特别要把档案安全提升到国家安全的高度去认识和把握,作为国家安全战略的重要组成部分来谋划和落实。要深入研究信息技术可能给档案安全带来的威胁,脚踏实地地贯彻落实《档案信息系统安全等级保护定级工作指南》和《信息系统安全等级保护管理办法》,加强同公安、国安、机要、保密、电讯等部门的沟通衔接,形成安全工作合力。要加强对外包公司的资质审核及其人员的政治审核,涉密档案信息化不得外包,防患于未然。

 

    三是乘势借力,开创“大事业”格局。大服务才有大事业。档案的核心价值是提供利用服务。大数据的核心价值是开展预测服务。坚持档案利用与大数据相结合,走档案信息化之路,档案借鉴资政等功能才能充分发挥出来。大宣传才有大事业。建设社会主义文化强国,档案不能没有作为。实现中国梦,档案不能没有故事。迎接大数据时代,档案不能没有声音。宣传树立形象,宣传鼓舞士气,宣传汇聚合力。大整合才有大事业。大服务需要整合,大宣传也要整合,文化强档、科技兴档、依法治档都要整合。要善于整合各级各部门各种资源为我所用。当务之急,一是整合技术资源,借力引智;二是整合档案资源,做大做强。资源在则价值在,资源在则饭碗在。

 

 

参考文献:

①《中华人民共和国档案法》第六条;

②《中华人民共和国档案法》第八条;

③《中华人民共和国档案法》第五条;

④习近平20121211日在广东省考察工作讲话;

⑤杨冬权在2012年全国档案工作者年会上的讲话;

⑥习近平20121211日在广东省考察工作讲话;

⑦胡锦涛《在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》。

   
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